70조원은 무엇을 증명하나: 코나아이 지역화폐의 세 겹 장부

코나아이 지역화폐 사업을 한 문장으로 평가하면 이렇다. 전국 카드 발급·결제·정산·앱 운영 능력은 확인되지만, 그 규모가 곧 소상공인 순증 매출이나 운영사의 공공가치를 입증하지는 않는다. 좋은 평가는 결제액이 아니라 자금의 귀속, 전체 비용, 장애와 보안, 계약 종료 뒤 교체 가능성을 함께 봐야 가능하다.

2026년 8월 22일 현재 법인명은 코나아이 주식회사다. 회사는 지역화폐를 ‘지역 커뮤니티 플랫폼’으로 넓히며 배달·택시·설문·기부 같은 서비스를 붙이고 있다. 지방정부가 예산과 사용처를 설계하는 정책, 코나아이의 결제 기술, 개별 계약을 수행한 운영사의 성과는 구별해야 한다. 셋을 한 문장에 합치면 정책 성과가 회사 성과로, 거래 규모가 경제 효과로 바뀐다.

정책과 플랫폼과 운영사를 세 칸으로 나눈다

정책효과는 할인과 사용처 제한이 없었을 때보다 지역 내 소비와 소상공인 매출이 얼마나 더 늘었는지를 묻는다. 플랫폼효과는 카드·앱·정산이 종이형이나 다른 플랫폼보다 비용, 오류, 접근성, 처리시간을 얼마나 개선했는지를 묻는다. 운영사효과는 같은 정책과 비슷한 기술 아래 코나아이의 계약 집행이 다른 사업자나 직접 운영보다 나았는지를 묻는다.

공개자료는 첫 칸에 엇갈린 신호를 준다. 2021년 기업통계등록부 연구는 혜택이 업종과 지역에 따라 크게 달랐다고 보고했다. 2025년 연구는 2021~2022년 자료에서 중앙정부 보조금과 소상공인 매출 변화의 양의 관계, 판매액을 거친 간접경로를 제시했다. 둘 다 지역화폐 정책 연구이지 코나아이 플랫폼 비교시험은 아니다. 두 번째와 세 번째 칸을 채우려면 같은 지자체·기간에서 대체 플랫폼, 직접 운영 또는 계약 전후를 비교해야 한다.

근거 구성: 무엇이 누구의 말인가

핵심 원문은 13건이다. 같은 보고서의 요약본이나 같은 연구의 DOI 페이지를 따로 세지 않았다. 경기도 문서 네 건은 현 운영량·계약·신규 공모·보안점검이라는 별도 사건이지만 모두 고객기관의 관점이며 네 개의 독립 검증으로 취급하지 않는다.

근거 종류	건수	핵심 원자료
회사 자체 자료	2	2025 사업보고서, 지역 커뮤니티 제품 페이지
고객·운영 상대방 확인	4	경기 운영현황, 2022 공동운영 협약, 2024~2025 공개모집, 2025 보안점검
정부·규제·법정 기록	4	현행 지역사랑상품권법, 경기도의회 2022 행정사무감사, 경기도의회 2025 회의록, 천안시의회 2025 행정사무감사
독립 연구·시험	2	소상공인 매출효과 연구, 운영 적정성 연구
일반 표준·방법론	1	OECD 디지털 공공서비스 원칙
합계	13	회사 주장·고객 운영·공공 감독·독립 연구를 역할별 대조

70조원은 규모이지 순증 매출이 아니다

코나아이의 2025 사업보고서는 2018년 이후 64개 이상 지자체, 누적 이용자 1,500만 명, 누적 결제 70조원을 제시한다. 이는 회사가 처리했다고 집계한 외형이다. 한 사람이 여러 지역·기간에 거래할 수 있고, 지역화폐로 결제한 금액 중 상당수는 다른 결제수단으로도 지출됐을 소비일 수 있다. 결제 70조원에서 지역 밖 소비의 대체, 할인 예산, 운영비를 빼지 않고 ‘지역경제 효과 70조원’이라 부를 수 없다.

회사 매출도 별도 장부다. 같은 공시는 2025년 다수 지자체 계약에서 결제수수료 매출 552억808만원, 운영대행 매출 91억5,744만원을 기록한다. 누적 결제액과 회사 매출의 단위가 다르고, 경기 한 곳의 수수료율도 아니다. 공개된 경기 페이지의 1~6월 합계는 일반 발행 2조6,972.22억원·사용 2조8,803.34억원, 정책 발행 3,332.03억원·사용 3,782.22억원이다. 사용이 발행보다 큰 것은 이전 잔액 사용이 섞일 수 있어 오류라고 단정할 수도 없다.

정책효과 연구도 거래량과 순증효과를 구분한다. 2021년 연구는 혜택이 일부 업종에 집중되고 지역별 편차가 크다고 보고했다. 2023년 운영 적정성 연구는 판매액당 운영비 차이, 자금·이자 관리, 부정유통의 사후 대응을 함께 보라고 했다. 발행액이 늘었다는 사실은 정책이 작동했다는 출발점이지 최종 성과표가 아니다.

경기지역화폐에서 확인되는 실제 운영

경기도 공개 페이지는 코나아이를 공동운영대행사로 표시한다. 2022년 협약 발표에 따르면 코나아이 컨소시엄은 성남·시흥·김포를 제외한 28개 시군에서 2025년까지 플랫폼을 운영했고, 회사가 대행 비용 전액을 부담하는 대신 도는 연 300억원 이상 예산 절감을 추산했다. 3년간 55억원 사회공헌, 오프라인 충전소 760여 곳, 접근성 기능도 협약 내용에 들어갔다.

이것은 실제 고객과 계약이 존재했다는 강한 확인이다. 다만 절감액의 비교 원가표, 사회공헌 집행표, 민원·정산시간·장애율은 보도자료에서 확인되지 않는다. 2024년 말 새 공모는 플랫폼 개발·운영, 카드 신청·발급, 고객서비스를 업무범위로 두고 결제수수료 감면·사회공헌·접근성을 평가하겠다고 했다. 2025년 도의회 회의록에는 종전 평가위원을 배제하고 심사분야를 세분화했다는 집행부 설명과 코나아이 재선정, 실적평가서 제출 요구가 함께 남았다. 재선정은 계약 경쟁력을 보여주지만 성과 우수성 자체를 증명하지는 않는다.

운영비 0원의 경제학은 원가표를 요구한다

‘대행 비용 전액 부담’은 세금 지출이 없다는 뜻처럼 들리지만 결제 생태계에는 다른 가격표가 있다. 회사 공시에 따르면 수익은 결제액의 일정 비율 수수료 또는 약정 운영대가에서 발생한다. 카드 발급·배송, 승인·정산, 콜센터, 서버, 이상거래 감시, 환불, 재발급, 부가서비스, 사회공헌까지 합쳐야 총원가가 된다. 누가 어떤 항목을 직접 지불했는지와 별개로 가맹점 수수료·이용자 불편·교체 위험까지 공공비용에 포함해야 한다.

2022년 경기도의회 행정사무감사에서는 의원이 계약서와 변경계약서 제출을 요구하고 결제·운영대행 수수료가 특혜인지 질의했다. 경제실은 공개공모로 선정했고 경기도가 운영대행 수수료를 지급하지 않았다고 답했다. 회의록은 논쟁과 공식 답변의 기록이지 특혜 또는 무혐의의 확정판정이 아니다. 필요한 것은 지자체별 결제수수료, 운영대가, 발급비, 사회공헌, 사고비용을 같은 기간·같은 분모로 놓은 전체생애비용표다.

선수금과 이자는 누구의 돈인가

현행 지역사랑상품권법은 사용자가 지급한 돈, 유효기간 안에 쓰이지 않은 잔액, 운영 중 생긴 이자를 ‘상품권운영자금’으로 묶는다. 원칙은 지방정부 금고 계정 관리이며, 불가피한 예외는 행정안전부와 사전 협의하고 신탁 등으로 안전하게 관리해야 한다. 반기별 공개와 지방정부의 보고·검사 권한도 자금 장부를 공공 통제 아래 두는 장치다.

코나아이의 전자금융업자 장부는 또 다르다. 회사는 2025년 말 선불충전금 248억6,605만원, 하나은행 특정금전신탁 277억8,980만원으로 신탁비율 100% 이상이라고 공시했다. 이 수치는 코나아이 자체 선불업 전체이며 경기지역화폐 잔액이 아니다. 반대로 지자체 금고에 돈이 있다는 한 줄만으로 매일의 충전·사용·환불·정산·이자 대사가 맞는지도 알 수 없다. 계좌 소유자, 이자 귀속, 미사용 잔액, 반환 절차를 상품권별로 연결해야 한다.

보안 점검은 통과 인증서가 아니다

경기도는 2025년 5월 코나아이 인터넷데이터센터를 찾아 방화벽·침입탐지, 권한분리·접근통제, 로그 분석과 사고대응 매뉴얼, 시설보안을 점검했다. 코나아이가 앞서 서버 2대를 증설하고 앱 간소화 모드를 적용했다는 운영 조치도 확인된다. 공공서비스 감독기관이 현장을 확인했다는 점은 의미가 있다.

그러나 공개문서에는 취약점 목록, 공격 시나리오, 침투시험 결과, 가동률, 사고·복구시간, 개선 완료표가 없다. 따라서 ‘점검을 받았다’를 ‘취약점이 없다’로 바꾸면 안 된다. 충전·결제·환불·가맹점·정책수당 정보가 한 플랫폼에 모일수록 최소 공개 단위는 월별 장애시간, 실패거래율, 중복정산, 이상거래 탐지·오탐, 개인정보 사고, 복구목표와 SLA 보상이다.

전환비용은 경쟁력인 동시에 공공 리스크다

회사는 사업보고서에서 운영사 변경 때 시스템 마이그레이션, 카드 전량 재발급, 민원 대응에 큰 비용과 위험이 생기며 지자체의 플랫폼 의존도가 높아진다고 직접 설명한다. 축적된 운영 노하우는 경쟁력이다. 동시에 계약 종료 때 다른 사업자가 데이터를 받아 서비스를 이어갈 수 없다면 그 경쟁력은 발주기관의 협상력을 낮추는 잠금효과가 된다.

천안시의회 2025 행정사무감사에는 코나아이가 천안사랑카드를 세 차례 연속 운영했다는 답변, 계약 종료 시 자료 이관 조항, 이관 자료의 완전성을 지방정부가 확인하기 어렵다는 질의가 기록돼 있다. 담당 부서는 연계 서비스가 쌓이며 생기는 문제에 공감했고 다음 공고에서 특정 서비스 조건을 줄이겠다고 답했다. 이는 경기 계약의 장애가 입증됐다는 뜻은 아니지만 종료 설계를 입찰 전에 시험해야 한다는 경고다.

공공 발주자는 API 명세, 데이터 사전검수, 관리자 로그, 원본·사본 구분, 카드 재발급 범위, 소스 에스크로, 6개월 병행운영, 복구시간을 계약 산출물로 만들어야 한다. OECD의 디지털 공공서비스 원칙도 이용자 중심·형평성뿐 아니라 규모 있는 영향과 책임성·투명성을 함께 본다. 기능 수가 아니라 다음 사업자가 실제로 이어받는 모의전환까지 통과해야 공공 플랫폼의 이동성이 확인된다.

자료와 해석 범위

공개자료 마감은 2026년 8월 22일이다. 회사 공시는 법인·수익구조·자체 집계를, 회사 제품 페이지는 기능 설명만 확인하는 데 썼다. 경기도 보도자료와 운영 페이지는 실제 계약·운영 상대방 확인이지만 독립 성과평가로 세지 않았다. 의회 발언 속 의혹·언론 인용·소송 언급은 판결이나 감사 확정값으로 사용하지 않았다. 독립 연구는 지역화폐 정책과 운영 일반을 다루며 코나아이 인과효과로 이전하지 않았다. 2026년 12월 시행 예정인 후속 개정법은 현행 규칙에 섞지 않았다.

• 지자체별 총원가에는 결제수수료·카드·콜센터·서버·사회공헌·사고비용이 모두 들어갔는가?
• 사용자 충전금·정책수당·미사용 잔액·환불·이자의 일일 대사와 반기 공시가 서로 맞는가?
• 장애율·정산시간·부정사용·민원·접근성은 같은 분모로 전년과 대체사업자에 비교되는가?
• 계약 종료 전 데이터 원본·API·관리자 로그를 제3자가 검수하고 병행운영을 시험했는가?
• 소상공인 순증 매출과 지역 내 추가소비를 발행·결제액 및 운영사 매출과 분리해 측정했는가?